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对比十八届三中全会与十九届三中全会,才能明白为什么要“深化党和国家机构改革”

2019/10/23 2:20:43

对比十八届三中全会与十九届三中全会,才能明白为什么要“深化党和国家机构改革”

2018年2月28日,十九届三中全会以党和国家机构改革为主题,审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),从指导思想、目标、任务以及原则和举措等方面作出了规定,为顺利推进党和国家机构改革提供了有力的指导。

 

《决定》指出:深化党和国家机构改革的目标是,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。深刻认识这次深化党和国家机构改革的重大意义,可以从两个维度解读这个改革的目标。

 

维度之一,改革目标的重点放在机构职能的改革。《决定》提出的目标中出现了五个体系的提法,即党和国家机构职能体系、党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系。需要注意,五个体系是分两个层次提出的,首先提党和国家机构职能体系,用“构建”一词表述,然后依次提党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系,用“形成”一词表述。这样的提法和表述区分表明,五个体系不是并列的,党和国家机构职能体系是个总体系,党的领导、政府治理、武装力量、群团工作体系是党和国家机构履践职能的体系覆盖。因此,这个目标规定的是“1+4” 体系的改革取向。

 

维度之二,改革目标的效果注重党政军群关系的协调。《决定》提出的目标以全面的部署体现了政党、国家、社会的三位一体,涉及党政军群各种关系的安排,关系领导、服务、监督、权责、编制的统筹,下的是一盘战略大棋。党政军群各方面机构的改革要按照系统性、整体性、协同性的要求相互配合,使各项改革相互促进、相得益彰,形成总体效应。

 

以上两个维度的解读,对于深刻认识这次党和国家机构改革的重大意义非常重要。党和国家机构改革并不是现在刚推出的新举措,随着社会主义市场经济体制改革的深入发展,党和国家机构事实上始终在进行着相应的改革,取得的成绩和发挥的作用不容否定。然而,长期以来这方面的改革缺乏系统性,范围较小,力度不强,这在一定程度上限制了改革效果的更好发挥。认真总结经验,有以下两个问题必须正视。

 

第一,以往的改革过于注重机构设置,淡化了职能问题。这主要表现为不是根据职能需要来配置机构,而是按照机构去安排职能。因此,在机构改革中缺乏制度的顶层设计,最后演变成部门加加减减、机构拼拼装装的事情,甚至出现机构精简人员队伍反而增大的现象。更严重的问题是,机构决定职能的改革思路必然造成一个机构存在,就生硬地确定职能,导致穷于应对敷衍的结果。

 

第二,以往的改革往往局限于某个具体领域,忽略了系统性、整体性、协同性。比如,国务院机构改革的行政领域单路独进,推出的举措缺乏配套支持,实行的改革与党的领导、军队建设和群团工作不衔接。因此,虽然这样的改革有助于解决行政工作中的一些具体问题,但难以从根本上化解矛盾,解决问题仍然存在很多的掣肘。

 

党的十九届三中全会通过的《决定》,以深化党和国家机构改革的鲜明目标释放出明确的信号。首先是改变以机构设定职能的思路,采取以职能确立和调整机构为路径深化改革;其次是加强改革的系统性、整体性、协同性,使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。这两个信号表明,这次深化党和国家机构改革不同以往历次改革,它聚焦党和国家体制机制这个大问题,赋予全面深化改革以中国特色社会主义新时代的涵义。

 

必须把深化党和国家机构改革置于党的十八大以来全面深化改革的总背景下加以深刻认识。这里,尤其需要重视深化党和国家机构改革目标与全面深化改革总目标的关系。2013年11月,党中央召开十八届三中全会,围绕全面深化改革的主题进行深入讨论并作出战略部署。会议通过的《决定》中,把全面深化改革的总目标概括为:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。深化党和国家机构改革的目标与全面深化改革总目标是相一致的,前者服从于后者,深化党和国家机构改革的目标体系建构,正是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的落实。两个目标的共同支点是制度建设,耦合之轴在国家治理,党和国家机构怎样设置、职能怎样配置、机制怎样运行、权责怎样规范,要发挥中国特色社会主义制度优势就必须进行合理安排,这也是推进国家治理现代体系必须解决的重点问题。

 

2018年新年伊始,党中央于1月和2月接连召开了十九届二中、三中全会,围绕深化党和国家机构改革作出决定和形成方案,这对贯彻执行党的十九大精神具有开局的意义。中国特色社会主义进入了新时代,影响全局的历史性变革需要再出发,深化党和国家机构改革是首先迈出的实质性步伐。党的十九届三中全会公报指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”,“全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇,在全面深化改革进程中,下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端,加快推进国家治理体系和治理能力现代化,更好发挥我国社会主义制度优越性”。这就表明,在中国特色社会主义进入新时代的历史条件下,深化党和国家机构改革具有全面深化改革再出发的重大意义。以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局,适应新时代中国特色社会主义发展要求,作出深化党和国家机构改革的重大决策部署,这是着眼实现全面深化改革总目标的重大制度安排,也是把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能的重大战略实施。


作者为华东师范大学政治学系教授